חינוך פורץ דרך - במה למובילי מדיניות בחינוך

  • אברהם תומר

הנס החינוכי של פינלנד אפשרי גם בישראל

מאת: אברהם תומר


הקיצוץ התקציבי העמוק בשנות ה- 90 בפינלנד הוביל לרפורמה גדולה ברשויות המקומיות ולתוצאות חינוכיות טובות. האחריות על מערכת החינוך עברה מהמדינה לרשויות המקומיות.
משבר הקורונה שפוקד כעת את ישראל והעולם, הוא הזדמנות לשנות חשיבה כפי שקרה בפינלנד.


ההצלחה החינוכית של פינלנד בעשורים האחרונים היא נושא שחוק למדי בשיח החינוכי, וייתכן שעדיף היה לזנוח אותו אלמלא היה מה ללמוד מהמדינה הזו דווקא בזמן משבר.

התייצבותה של המדינה הצפון-אירופית הקטנה בראש טבלאות ציוני הפיז"ה בעשור הראשון של המילניום הפנתה אליה את אור הזרקורים, ומשלחות החלו לעלות לרגל כדי לחזות בפלא.

החל משנות ה-80 ניסו מדינות המערב לבצע רפורמות שיצמצמו את הפערים מהמדינות האסייתיות, ללא הצלחה רבה, מה שהביא את החוקרים ואת אנשי המדיניות לסבור כי קיימים פערים תרבותיים בלתי ניתנים לגישור בין מערב ומזרח, לטוב ולרע.

הקונפורמיות, המשמעת והצייתנות, ובעיקר הדחף לעבוד קשה, להקריב ולהצליח – אלה תכונות שעד היום נפוצות יותר בחברות האסייתיות. לאחר שבמדינות המערב התרגלו לקנא בהצלחתן של מערכות החינוך המזרח-אסייתיות כגון יפן, טייוואן, סינגפור והונג-קונג, פתאום התגלה שגם מערכת חינוך מערבית יכולה להביא את תלמידיה להישגים גבוהים במיוחד.





השוואת תוצאות מבחני פיז"ה OECD



לאורך השנים הבינו במדינות המערביות שאלו הן תכונות אופי שלא ניתן, ואולי גם לא כדאי, להעתיק אל תלמידי המערב בקלות. על הרקע הזה נחשבה פינלנד למעין נס חינוכי, משום שהצליחה לשבור את הדיכוטומיה ולהוכיח שגם מערכת חינוך נינוחה ופחות תובענית מסוגלת להביא את תלמידיה להישגים גבוהים.

קולמוסים ומקלדות נשברו וספרים רבים נכתבו בניסיון לתאר את המודל החינוכי הפיני. רוב הסוקרים של החינוך הפיני חזרו על המאפיינים העיקריים הבאים:


1. התלמידים בפינלנד לומדים מעט שעות יחסית כל שבוע, וגם מתחילים ללמוד בגיל שבע - מאוחר יותר מאשר ברוב המדינות.


2. אין הרבה בחינות בפינלנד ואין מקבילה למיצ"בים שלנו ובכלל – כל תחום המדידה וההערכה רזה מאד וזוכה למעט תשומת לב, וכאשר משתמשים בו עושי זאת באופן פרטני על מנת להתאים לכל תלמיד את המסלול המתאים לו.


3. המורים בפינלנד נחשבים לטובים מאד, ובשל הביקוש הרב למשרות מתקיים סינון אפקטיבי שמאפשר רק לטובים ביותר להתקבל ללימודי הוראה. מורים אלה לא מקבלים שכר גבוה במיוחד אבל זוכים להערכה רבה ולאוטונומיה כמעט מוחלטת, לרבות עיצוב תכניות הלימוד הכיתתיות.


4. בשל הצלחות בתי-הספר הציבוריים ושביעות הרצון הכוללת מן החינוך, מעטים הם בתי-הספר הפרטיים בפינלנד (וגם הם ממומנים ציבורית באופן מלא). הפערים בין בתי-הספר לא נחשבים לגדולים, הם אינם מסננים והתחרות ביניהם לרוב איננה חזקה.


בנוסף צוינו גם גורמים נוספים מתחום החדשנות הפדגוגית ופיתוח היצירתיות, הכשרות המורים והחינוך המקצועי והטכנולוגי המפותח בפינלנד.


עם זאת, מעטים ניסו לחקור מה העלה את החינוך בפינלנד על דרך המלך. הרי פינלנד לא תמיד הייתה מגדלור חינוכי – בשנות ה-80 ובראשית שנות ה-90 ההישגים שלה לא בלטו כלל. מה גרם אם כן לתפנית? האם ניתן להצביע על מהלך מדיניות שניתן לזקוף לזכותו את המאפיינים החיוביים של המערכת הפינית – כזה שאם מדינות אחרות יחקו אולי יוכלו ללכת בעקבותיה?


צמיחה מתוך משבר כלכלי


נחזור אם כן להיסטוריה של התפתחות מערכת החינוך הפינית. בעשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה פינלנד עברה ממשק אגררי למשק תעשייתי. התפתחות המדינה התרחשה הרבה לאחר המדינות הצפון-אירופיות האחרות והיא גם סבלה מהשלכות מלחמת העולם השנייה יותר מהן. ההתפתחות הכלכלית, הגידול הדמוגרפי והאורבניזציה שהתרחשו באותם עשורים הכריחו את פינלנד לייסד מערכת חינוך ריכוזית שתדאג לסטנדרט חינוכי מערבי ותעניק לילדים כלים להשתלב בעתיד במשק תעשייתי מפותח.


הרפורמה של סוף שנות ה-60 יושמה לאורך שנות ה-70 והעלתה את פינלנד על המסלול של מדינת רווחה סקנדינבית בדומה לשכנותיה. המדינה רושתה בבתי-ספר מקיפים שש-שנתיים ובחטיבות ביניים תלת-שנתיות. בשנים אלו מעורבות המדינה בניהול מערכת החינוך הגיעה לשיא על מנת לוודא שהגידול העצום בתקציבי החינוך מביא לתוצאות החברתיות המצופות.


בשנות ה-80 פינלנד כבר הייתה מדינת רווחה לכל דבר, אך במהלך אותן שנים התפתחה הכלכלה וקולות ליברליים החלו לחדור אל השיח יותר ויותר, מה שהביא לביקורת על מחירי הריכוזיות הממשלתית הפינית בשדות השונים, ביניהם שדה החינוך. דו"ח של ועדה פרלמנטרית משנת 1986 תיאר את הריכוזיות החינוכית בפינלנד כחסרת גמישות, מיושנת ולא דמוקרטית, והציע להעביר סמכויות רבות לרשויות המקומיות ולצמצם באופן דרמטי את הרגולציה.


למעשה המהפכה החלה כבר מעט לפני כן:


-הפיקוח על תכנית ספרי הלימוד בוטל כבר ב-1983

- מערך הפיקוח הארצי על בתי-הספר בוטל בחוקים שנחקקו ב-1985 וב-1988.

- אסדרת גודל הכיתות וכמות הכיתות בבית-הספר בוטלה ב-1985, למעט החינוך המיוחד.


אך עם כל הכבוד לשינויים הללו, שבישראל אנחנו יכולים רק לחלום עליהם גם היום, המהפכה האמיתית הגיעה בשנות ה-90 והטריגר היה משבר כלכלי גדול. לאחר עשור של פריחה בשנות ה-80, נקלעה פינלנד למיתון הקשה ביותר בתולדותיה בעקבות קריסה של השווקים הפיננסיים. עד שנת 1995 התל"ג של פינלנד ירד ב-12%, האבטלה נסקה ל-18% והחוב הלאומי שהיה קטן הוכפל פי שבעה. כתוצאה מכך כל תקציבי הרווחה קוצצו משמעותית, כולל תקציב החינוך.

לכאורה, קיצוץ תקציבי עמוק אמור לפגוע באיכות החינוך המסופק אך ההפך הוא שקרה – החל מאמצע שנות ה-90 החלה פינלנד להציג תוצאות חינוכיות טובות שרק התגברו עם השנים. הסיבה לכך, כפי שמציין חוקר החינוך הפיני הבכיר איקה ריסקו, היא שבמידה רבה האחריות על מערכת החינוך עברה מהמדינה אל הרשויות המקומיות, ואל בתי-הספר עצמם.


בתוך חמש שנים, כמות עובדי האדמיניסטרציה החינוכית ירדה ב-40%, הפיקוח כמעט נעלם לחלוטין, ובתי-הספר קבלו חופש רב לעצב את התכנית החינוכית שלהם.


באותן שנים התרחשה רפורמה גדולה ברשויות המקומיות בפינלנד ורה-אורגניזציה שלהן לאור שינויים דמוגרפיים והגירה פנימית של צעירים רבים מהאזורים הכפריים לערים שבדרום-מערב המדינה. הגבולות בין הרשויות שונו, חלקן אוחדו, ותחומי אחריות רבים הוגדרו מחדש מתוך אמונה שניהול השירותים החברתיים עדיף שייעשה קרוב לבית ככל שניתן.


שיעור השתתפות הממשלה במימון בתי-הספר ירד תוך כמה שנים מ-70% ל-50%, וכיום הוא כבר קרוב יותר ל-30%, כאשר שאר המימון מגיע מהרשויות המקומיות. מספר המחוזות ירד מתריסר לשישה ובהתאם ירד גם מספר העובדים. חוק שעבר ב-1995 העניק לרשויות המקומיות אוטונומיה חוקתית וקבע כי הן ינהלו אספקטים אזרחיים רבים בחיי תושביהם ויבנו בעצמם את האדמיניסטרציה הנדרשת להן לטובת מילוי אחריותן.


ב-1994 צומצמה מאד תכנית הלימודים המחייבת את בתי הספר, ומלבד קווים מנחים וליבה מסוימת לה כולם מחויבים ניתן חופש רב לבתי-הספר לעצב את תכנית כראות עיניהם. תפקיד המדינה במערכת החינוך ממוקד בעיקר בהדרכה, באיסוף מידע והעברתו, ופחות בחקיקה, רגולציה ומימון.


אוטונומיה עם אמון


ביזור מערכת החינוך התרחש במדינות מפותחות רבות, עם התחזקות מודל "הניהול הציבורי החדש" (new public management) שניסה להעתיק עקרונות ניהול מהשוק הפרטי אל המגזר הציבורי. לרוב הוגדרו מדדים חינוכיים לבתי הספר בהם נדרש לעמוד, ניתנו תמריצים להצלחה, ומשאבים הוסטו למקומות הנדרשים.


כך ניסו לעשות בארה"ב כאשר הפעילו את הרפורמה החינוכית היקרה בתולדותיה ( (No Child Left Behind, תכנית שנכשלה לחלוטין, לא לפני שמשרד החינוך הישראלי ניסה לייבא את הרעיון גם לכאן.


פינלנד נהגה באופן שונה. מהפכת הביזור והאוטונומיה המקומית לא לוותה בהקמת מערך מדידה מסיבי של תפוקות בתי-הספר. אמנם קיימת שם מדידה אך היא יחסית מינורית, והיא מגוונת ומשתנה ממוסד למוסד. אין בפינלנד מקבילה של מבחני המיצ"ב שקיימים אצלנו שבוחנים את הצלחותיהם וכישלונותיהם של בתי-הספר. במקום זאת ישנם מבחנים שבודקים את יכולות התלמיד עצמו ומיועדים לתת לו תמונת מצב אישית והכוונה למסלול שיתאים להן.


פרופ' פאסי סאלברג, אולי היחצ"ן הבכיר ביותר של החינוך הפיני בעולם, מתאר בספרו "לומדים מפינלנד" כיצד שאל מורים בפינלנד "מה יכול לגרום להם לעזוב את המקצוע שבחרו בו". איש לא נקב במשכורת כעילה לעזיבה, אבל רבים טענו כי פגיעה באוטונומיה המקצועית או מדידה חיצונית על ידי מבחנים סטנדרטיים היה גורם להם לעזוב. החופש והאמון, אם כן, הם אלה שמביאים את העילית האקדמית בפינלנד אל שדה החינוך, ולא שכר גבוה.

הזדמנות בצל הקורונה


המשבר שפוקד כעת את ישראל, בדומה למדינות רבות אחרות, מזכיר בתוצאותיו את המשבר שחוותה פינלנד בתחילת שנות ה-90. בשני העשורים האחרונים הכפילה ישראל את תקציב החינוך שלה פי שלושה, אך לא הצליחה לשפר את המערכת בהתאם לציפיות. האם ייתכן שמה שמערכת החינוך שלנו צריכה הוא דווקא קיצוץ תקציבי ולא הרחבה?

העניין הוא כמובן לא התקציב עצמו, כמו התהליך הארגוני שהוא משקף. פינלנד העבירה את האחריות על בתי-הספר אל הרשויות המקומיות, ואלה בתורן נתנו לבתי-הספר אוטונומיה רבה, ומשכו אל שדה החינוך את מיטב המורות והמורים. הרבה תופעות חיוביות ניתן למצוא בחינוך הפיני, אך הגורמים שבזכותם נוצרו כל אותן תופעות חיוביות הם ביזור המערכת ומתן האמון בגורמים המקצועיים בשטח.


אחד הפרקים בדו"ח השנתי של ה-OECD- Education at a Glance 2018"" – הוקדש לבחינת השאלה באיזה דרג מתקבלות ההחלטות החשובות במערכות החינוך. התוצאות הראו באופן חד-משמעי כי מערכת החינוך הישראלית ריכוזית מאד בהשוואה למדינות המפותחות. 69% מההחלטות בכלל התחומים מתקבלות בישראל ברמת השלטון המרכזי לעומת 35% בממוצע של ה-OECD, ורק 19% מההחלטות בישראל נשארות ברמת בית הספר לעומת ממוצע של 34%.


משבר הקורונה מהווה הזדמנות חד-פעמית להתניע תהליך דומה גם אצלנו, משום שהוא הזה מציף את היתרונות העצומים של רשויות חזקות במציאת מענים לאתגרים הרבים שצצים. החסרונות הרבים של המערכת מבליטים דווקא את הכשל הטמון בריכוזיות בתחומים רבים, והיכן שבתי-הספר והרשויות נוטלים את היוזמה, לעיתים אף בלא סמכות לכך, קורים דברים נהדרים.

האדמיניסטרציה החינוכית בישראל יכולה וצריכה להצטמצם באופן חד, כי רובה מיותרת לחלוטין, וכך גם מערך הפיקוח המיושן והמעיק צריך להתבטל בהקדם. על הרשויות המקומיות לקבל את האחריות על החינוך בתחומן, כאשר החלשות ביותר מביניהן יצטרכו לקבל סיוע בתחילת הדרך מרשתות חינוך וגופים פילנטרופיים, בנוסף לתקצוב גבוה וגמיש יותר מצד המדינה לטובת בתי-הספר עצמם.


לא יהיה מדובר במהלך פשוט, גם בפינלנד הוא לקח כמה שנים, אך לאחר שהוא יקרה הרבה תופעות חיוביות יתרחשו ללא הכוונה מלמעלה, וחשוב יותר – יזמים ואנשי חינוך איכותיים ייכנסו לבתי-הספר ביודעם שיש להם מרחב לתמרן בו ולחלום. האם נחמיץ את ההזדמנות שנקרתה בדרכנו?




הכותב הוא מייסד שותף של ארגון הדור הבא – הורים למען בחירה בחינוך‘, וחוקר מדיניות חינוך בפורום קהלת.

מעוניינים לפרסם דעות הנוגעות

במדיניות חינוך? 

מוזמנים לפנות אלינו.

השאירו פרטים ונחזור אליכם

רכזת מחקר ומדיניות – עו"ד אביטל בן שלמה  

 abenshlomo@kohelet.org.il  | 052-432-2115

 (האתר הוקם על ידי פורום קהלת (ע"ר

  • Black Facebook Icon